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La gouvernance alimentaire mondiale

Benjamin Clémenceau est doctorant en droit à l’Université Paris Est. Il y enseigne le droit constitutionnel. Il rédige une thèse intitulée : La notion de droit alimentaire. Il se propose ici d’expliquer les potentialités ainsi que les besoins de ce droit encore en formation sous le prisme de la gouvernance alimentaire.

Les réponses et les non-réponses du Droit international

En ce début de millénaire, les changements de paradigme auxquels incitent la libéralisation des échanges et le rapprochement des agents non-étatiques ne permettent toujours pas de s’orienter vers l’affermissement de certains objectifs prioritaires dans les domaines humanitaire et sanitaire.

Selon toute vraisemblance, l’extrême pauvreté ne sera pas réduite de moitié d’ici 2015 [1]. Par voie de conséquence, l’amélioration de l’efficacité des mesures de la faim et de l’insécurité alimentaire pourrait nécessiter la mise en place d’une bonne gouvernance alimentaire sur la scène internationale.

La gouvernance peut s’entendre comme l’ensemble des mécanismes de pouvoir existant dans une société donnée. Il s’agit avant tout d’un concept pluridisciplinaire dont la portée non-strictement juridique a été réhabilitée par la Banque mondiale dans certains de ses rapports au milieu des années 1990 [2]. Cette notion recouvre une dimension descriptive, car le dynamisme de la clé de lecture qu’il constitue permet de décrire le pouvoir d’aujourd’hui avec beaucoup de pertinence, mais aussi prescriptive, puisqu’en visant l’amélioration des mécanismes actuels du pouvoir, il est porteur d’un véritable programme politique.

Quant à la bonne gouvernance, celle-ci correspond à l’ensemble des mécanismes de pouvoir dont devrait se doter une société donnée. Ici, il s’agit bien sûr d’étudier les mécanismes de pouvoir tels qu’ils devraient exister, mais surtout de promouvoir certains principes généraux de répartition en droit interne et international, parmi lesquels doivent figurer, si tant est qu’il s’agisse des dispositifs alimentaires, ceux tenant au respect de la souveraineté étatique et de la bonne foi, ou à la mise en place d’une cohérence et d’une transparence interinstitutionnelle.

Sur la scène internationale, le Droit à l’alimentation a été consacré le 10 décembre 1948 avec l’adoption de la Déclaration universelle des Droits de l’homme – dont l’article 25 garantit le droit plus général à un niveau de vie suffisant – et ne doit pas, pour des raisons d’opposabilité, être distingué du droit d’être à l’abri de la faim.

Si les concepts du droit à l’alimentation ne bénéficient à ce jour d’aucune définition officielle, il en existe malgré tout certains qui, fort heureusement, font l’objet d’un assez large consensus de la part des spécialistes des Droits de l’homme.

Le concept de sécurité alimentaire fait référence à la disponibilité ainsi qu’à l’accès à la nourriture en quantité et en qualité suffisante. La sécurité alimentaire est une forme consolidée du Droit à l’alimentation utilisée par les institutions internationales au lendemain de la première grave crise sanitaire de l’ère contemporaine et d’ampleur européenne, en l’occurrence celle de la vache folle.

La souveraineté alimentaire est un concept évoqué pour la première fois par l’ONG Via Campesina [3] à l’occasion du Sommet mondial de l’alimentation organisé par la FAO à Rome en 1996. Cette notion peut être envisagée comme le droit qu’ont les populations de définir elles-mêmes leurs propres politiques alimentaires et agricoles, à la condition toutefois qu’elles soient systématiquement adaptées aux contextes spécifiques auxquels elles s’appliquent et qu’elles ne menacent pas la souveraineté alimentaire d’autres pays.

A la différence de la sécurité alimentaire, qui elle ne s’intéresse qu’aux quantités d’aliments disponibles et à la régulation de l’agriculture par le marché, la souveraineté alimentaire n’est que très rarement invoquée par les institutions internationales dans la mesure où son approche clairement altermondialiste ne donne la priorité qu’aux marchés locaux et ne fait que rentrer en contradiction avec les projets politiques tenant à la libéralisation des échanges et du commerce international [4].

A l’heure de la mondialisation, il est moins malvenu que malaisé de présenter les rouages stratégiques du pouvoir sous l’éclairage du Droit à l’alimentation, tant les liens qu’unissent, par nature ou analogie, l’actuelle gouvernance aux instances de défense des Droits de l’homme, aux nouvelles dépenses d’aide publique au développement et aux moyens de garantir la sécurité alimentaire dans des circonstances propices et satisfaisantes à la subsistance de chacun n’ont jamais semblé aussi intenses.

Il ne s’agit pas d’appréhender la gouvernance dans son acception la plus transversale, mais de l’envisager sous l’un de ses aspects sectoriels. L’examen des dispositifs actuels ne doit pas occulter l’ensemble des améliorations consenties, mais peut déterminer si, comme le soulignait Kofi Annan, « la bonne gouvernance est le chemin le plus sûr pour en finir avec la pauvreté et soutenir le développement » [5].

Il convient donc de présenter les rouages normatifs et institutionnels actuels (I) puis de les apprécier sous l’angle de la bonne gouvernance (II). Cette approche permettra d’associer le niveau minimal des mécanismes avec l’affinement des principes nécessaires à l’avènement d’une réelle gouvernance alimentaire mondiale.

I) Les dispositifs actuels de la gouvernance alimentaire mondiale

Il n’est pas inutile de mettre l’accent sur l’analyse des réseaux politiques car le volet intergouvernemental de l’intégration alimentaire n’assure ni n’encourage en rien la prédominance des champs d’action des gouvernements nationaux sur ceux des autres acteurs décisionnaires, mais répond plutôt de la conception multilatérale de l’exercice du pouvoir actuel (A).

Par ailleurs, il s’agira d’analyser comment les mécanismes de pouvoir ont octroyé la possibilité aux spécialistes et aux acteurs non-étatiques de participer activement aux négociations nécessaires à l’adoption d’accords décisionnels relatifs au Droit de l’homme à l’alimentation (B).

Cette démarche a ceci d’intéressant qu’elle permet d’assurer l’étude transversale d’un aspect sectoriel de la gouvernance.

A – La dimension intergouvernementale de la gouvernance alimentaire mondiale

Au plan interétatique, les conférences internationales sont l’occasion pour les gouvernements nationaux de manifester leurs compétences fonctionnelles et de coordonner leurs politiques publiques autour d’engagements juridiquement non-obligatoires, mais tout de même déterminants dans le renforcement des instruments contraignants déjà existants.

Concernant le Droit à l’alimentation, ces sommets veulent très souvent dynamiser le progrès social et assurer l’éradication de la pauvreté dans le monde en offrant aux Etats la possibilité de rendre des conclusions et de faire des recommandations sur les nécessités de prendre des mesures stratégiques.

Les 191 membres de l’ONU se sont formellement engagés dans les Objectifs du Millénaire pour le développement, adoptés en 2000, et lors du Sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg, du 26 août au 4 septembre 2002, à « réduire de moitié, d’ici 2015, la proportion de la population mondiale dont le revenu est inférieur à un dollar par jour et celle des personnes qui souffrent de la faim et de réduire de moitié, d’ici la même date, la proportion des personnes qui n’ont pas accès à l’eau potable ou qui n’ont pas les moyens de s’en procurer » [6].

Il est aussi possible de citer la Conférence mondiale de l’alimentation convoquée par l’ONU le 17 décembre 1973, les Conférences internationales sur la nutrition de 1992 à 2014 (lesquelles sont toutes placées sous la direction de la FAO), le Sommet mondial de l’alimentation organisé par la FAO à Rome en 1996 ou encore le Symposium sur le contenu des politiques et des programmes d’alimentation et de nutrition envisagés dans l’optique des Droits de l’homme à Genève les 12 et 13 avril 1999.

Toutes ces conférences ont eu pour objet de lutter contre la pauvreté dans le monde et de permettre aux Etats de prendre des mesures stratégiques nationales ou concentrées en vue d’y parvenir.

En Droit à l’alimentation, les politiques sectorielles se retrouvent essentiellement dans les systèmes régionaux de protection des Droits de l’homme, qu’ils soient inter-américain, africain et européen, ou même arabe et asiatique, mais peuvent aussi s’observer au niveau universel avec, pour ce qui est de la réduction de la pauvreté, l’exemple de la mise en place des « stratégies internationales du développement » [7] adoptées par l’Assemblée générale des Nations-Unies à l’occasion de la 3ème et de la 4ème décennie des Nations-Unies pour le développement.

Parmi les politiques sectorielles les plus significatives au plan régional, il est intéressant d’évoquer la politique agricole commune des Etats de la communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest [8] adoptée le 15 janvier 2005, laquelle vient s’ajouter à celle de l’Union économique et monétaire ouest-africaine mise en place depuis 1999, et rappelle la nécessité de garantir la sécurité et la souveraineté alimentaire dans la région, en réduisant notamment la dépendance vis-à-vis des importations [9].

En Asie existe un accord relatif à la réserve de sécurité alimentaire conclu le 4 octobre 1979 à New-York entre les membres de l’association des Nations de l’Asie du sud-est [10] obligeant les Etats-parties à participer activement à la réserve de riz pour prévenir la survenance d’éventuelles pénuries alimentaires [11].

En Amérique latine, le Traité d’assistance régionale en cas de crise alimentaire oblige les Etats-parties à mobiliser avec diligence tous leurs efforts pour enrayer d’éventuelles crises alimentaires [12].

Enfin, dans le cadre de la coopération entre l’Union européenne et les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, l’accord de Cotonou du 23 juin 2000 a pour objectif d’appuyer les réformes institutionnelles en vue d’améliorer les systèmes de santé, de nutrition, éliminer la famine et la malnutrition, assurer une fourniture et une sécurité alimentaire suffisantes [13].

B – La gouvernance alimentaire mondiale en dehors des Etats

Avec la gouvernance, la forme pyramidale du pouvoir concède une place importante aux institutions internationales et à la société civile dans la participation à l’élaboration puis à l’adoption des principaux mécanismes du pouvoir.

Dans le domaine du Droit de l’homme à la nourriture, cette réhabilitation des institutions dans le processus d’intégration permet bien souvent aux organisations intergouvernementales d’élaborer, avec plus ou moins d’indépendance et d’autonomie, les politiques et les normes nécessaires à la garantie de ce Droit de l’homme, lesquelles développent parfois des programmes spécifiques dans les domaines plus ou moins connexes au Droit à l’alimentation, comme c’est le cas de la FAO, qui a instauré le Programme spécial pour la sécurité alimentaire, ou encore de l’ONU, qui a mis en place le Programme alimentaire mondial (PAM) et le Fonds international pour le développement agricole.

Ces institutions internationales ne sont pas directement parties aux conventions de protection les plus pertinentes, mais certaines d’entre elles assurent aux niveaux régional et universel un travail de défense et de promotion des Droits de l’homme tout à fait remarquable.

Le fonctionnalisme [14] est l’un des attributs de la gouvernance car il permet de confier la gestion des dossiers techniques à des spécialistes visant la poursuite du bien commun. Cette dépolitisation du pouvoir permet à des organismes à vocation universelle tels que la FAO, le PAM et l’OMS d’être solidairement impliqués dans la résolution des problèmes sanitaires des individus conformément au Droit de l’homme à l’alimentation.

Le PAM est actuellement le plus grand pourvoyeur d’aide alimentaire au monde avec un programme annuel dont le coût a dépassé le milliard de dollars à partir des années 2000. La cogestion du PAM par l’ONU et la FAO s’accompagne d’une collaboration étroite avec de nombreuses autres institutions humanitaires, mais ne permet toujours pas d’endiguer le détournement, toujours plus important, des dons collectés pour l’aide publique au développement, ni de résoudre le problème de la coordination interinstitutionnelle.

A cet égard, le PAM, la FAO et le Fonds international pour le développement agricole ont pris l’initiative, dès 1997, de mettre en place un Comité administratif de coordination afin de constituer un réseau consultatif international sur le développement rural et la sécurité alimentaire (appelé Réseau CAC), lequel est chargé de pallier la structure polycentrique du système des Nations-Unies en coordonnant ses différents éléments.

Il n’est pas sans lien de rappeler que la FAO coopère également avec l’OMS dans le cadre du Codex Alimentarius, commission mixte instituée en 1963, afin de mettre en point des normes alimentaires assurant la santé nutritionnelle des individus, et tout particulièrement des enfants.

Quant aux organisations non-gouvernementales, celles-ci contribuent à optimiser l’efficacité des organes spécialisés des Droits de l’homme, mais répondent aussi à un objectif de transparence et de rationalisation des grandes orientations prises dans le cadre du Droit de l’homme à l’alimentation.

Parmi les ONG [15] travaillant efficacement dans la lutte contre la faim peuvent nécessairement figurer la Coalition des organisations africaines pour la sécurité alimentaire et le développement durable (COASAD) – créée lors du Sommet mondial de l’alimentation en 1996, Amnesty International – créée au Royaume-Uni en 1961, Care International – créée aux Etats-Unis en 1945, ou encore le Réseau international Foodfirst Information and Network Action (FIAN) créé en 2001.

En France, Action contre la Faim est une organisation humanitaire créée en 1979 par un groupe d’intellectuels dont font partie Bernard-Henry Lévy et Jacques Attali. Née dans le contexte de la crise afghane, cette ONG se consacre exclusivement au problème de la faim dans son acception la plus large (avant, la lutte contre la faim était intégrée dans des combats plus généraux tels que la lutte contre la pauvreté, ou encore la lutte pour la santé).

Les ONG ne sont pas parties aux instruments de protection des Droits de l’homme les plus importants, mais doivent néanmoins en respecter l’esprit dans le cadre de leurs activités [16].

Les dispositifs actuels de la gouvernance alimentaire se sont considérablement développés et permettent aux acteurs publics et privés d’y recourir ou de participer à leur mise en œuvre avec plus ou moins de succès sur la scène internationale, mais ils ne sauraient concourir pleinement à l’avènement d’une bonne gouvernance tant que certaines voies d’amélioration ne seront pas envisagées puis exploitées plus efficacement dans la lutte contre la pauvreté.

II) Vers les mécanismes à venir ?

Il est d’abord crucial d’encourager les titulaires du pouvoir à promouvoir des politiques sectorielles adéquates en vue de prescrire les réformes institutionnelles de la bonne gouvernance (A).

Si la lutte contre la faim est avant tout une question de volonté politique, son expression paraît indispensable à la mise en place des dispositifs législatifs du Droit de l’homme à l’alimentation les plus ambitieux (B).

Cette approche permet d’envisager les mécanismes actuels avec plus de dynamisme, et n’empêche nullement d’observer leurs voies d’amélioration sous un prisme attentif et ciblé.

A – La détermination des politiques et des réformes adéquates

La bonne gouvernance doit prescrire une forme de programme institutionnel pour investir tout le champ politique et répondre à un objectif de transparence, mais aussi d’efficacité.

Dans le domaine du Droit à l’alimentation, il s’agirait d’abord d’avoir des politiques unifiées pouvant s’intégrer dans le cadre d’une gouvernance mondiale. L’instauration d’un système de régulation responsable et durable de la libéralisation des marchés est nécessaire afin de peser sur les problèmes existants, mais ne pourra se faire sans la formation d’une légitimité politique transparente à toutes les échelles du territoire (nationale, régionale et mondiale) [17].

Les États doivent se responsabiliser et adopter des politiques agricoles nationales ou régionales cohérentes et soutenables. Dans cette perspective, Olivier de Schutter, l’actuel rapporteur spécial des Nations-Unies pour le Droit à l’alimentation a proposé de soumettre, comme base minimale, les contrats d’acquisition ou de location à large échelle de terres agricoles au respect d’un ensemble de onze principes liés au Droits de l’homme, appelé « land grabbing » [18].

Ces principes limitent l’accès à la terre des multinationales agroalimentaires et permettent d’accroître la sécurité alimentaire des populations locales en leur assurant le droit à l’autodétermination et au développement, ou autrement dit, à la souveraineté alimentaire [19].

Une gouvernance alimentaire légitime, démocratique et efficace pour le Droit à l’alimentation devrait nécessairement suivre le chemin du multilatéralisme et abandonner le système des aides bilatérales.

Contrairement aux aides multilatérales qui transitent par une organisation internationale et permettent aux Etats donateurs de contrôler le cheminement de l’argent, les aides bilatérales sont directement destinées aux pays en développement et font l’objet des détournements des dons collectés pour l’aide alimentaire les plus importants.

Depuis le début de l’aide au développement, ce détournement représente tout de même 100 à 180 milliards de dollars [20] et fait peser sur les populations récipiendaires les conséquences dramatiques de la hausse des prix des denrées alimentaires.

L’aide multilatérale est quant à elle ciblée, limitée dans le temps et réexaminée tous les six mois [21], ce qui semble la rendre, selon toute vraisemblance, plus compatible avec la bonne gouvernance que ne l’est l’actuel système d’aide bilatérale.

Certains auteurs proposent une organisation systémique de la redistribution des produits alimentaires et privilégient une méthode concentrique des ressources alimentaires à l’échelle universelle [22]. Cela consisterait en la création d’un Fonds mondial contre la faim et la constitution de stocks alimentaires aux niveaux national, régional et universel, mais aussi en la mise en place d’un système d’information assurant le recensement des personnes souffrant de la faim dans le monde.

S’il faut réformer, rénover et suivre le chemin du multilatéralisme en vue d’encourager l’avènement d’une bonne gouvernance alimentaire, il ne serait pas inenvisageable, pour une meilleure coordination, de mettre la FAO à la tête du système alimentaire mondial. Ainsi la FAO serait garante d’une bonne gestion systémique des réserves mondiales des denrées et éviterait les empiètements entre les institutions universelles et régionales. Dans le cadre d’une bonne gouvernance, la transparence et la responsabilité doivent s’atteler aux institutions internationales, et en particulier à l’OMC, la FAO et au Conseil mondial de l’eau.

Si la société civile, les institutions et les Etats doivent se montrer irréprochables et montrer la voie à suivre, l’information des agents étatiques et de la population sur leurs droits et obligations fait partie des mesures pratiques à entreprendre pour une mise en œuvre cohérente du Droit à l’alimentation.

B – Le recours aux fictions juridiques dynamiques et innovantes

La bonne gouvernance peut être l’un des instruments de réalisation d’un Droit de l’homme à la nourriture efficace et cohérent sur le plan interne.

L’existence d’une législation nationale sur la réalisation du Droit de l’homme à l’alimentation et de la sécurité alimentaire, ainsi que des règlements sectoriels et des directives détaillées d’exécution aux échelons national et local paraissent déterminants pour l’efficacité de tout système de réalisation effective de ce Droit de l’homme.

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels propose qu’une législation-cadre précise les objectifs à atteindre, le délai fixé, les moyens à disposition, la collaboration avec d’autres acteurs et la responsabilité interinstitutionnelle. Celle-ci devrait également prévoir des mécanismes administratifs, judiciaires ou humanitaires permettant de se prévaloir du Droit à l’alimentation ainsi que des mesures spécifiquement favorables aux populations les plus vulnérables [23].

En d’autres termes, l’adoption d’une telle législation permettrait aux Etats de fixer dans l’ordre interne un seuil minimal de protection du Droit à l’alimentation en dessous duquel les justiciables seraient fondés à ester en justice les autorités publiques lorsque ne respectant pas leurs obligations.

De manière générale, le droit interne offre des garanties plus larges en matière de protection du Droit à l’alimentation que les dispositions régionales et universelles. A titre d’exemple, les Constitutions helvétique et sud-africaine reconnaissent expressément le Droit de l’homme à l’alimentation comme étant un droit opposable [24] dans l’ordre interne [25], tandis que l’interprétation dynamique des législations nationales par la jurisprudence de certains Etats permet d’assurer une meilleure effectivité de ce droit [26].

Dans cette optique, il serait opportun d’adopter une politique de l’eau et un droit de l’eau appropriés afin de garantir les qualités nutritionnelles de l’eau à travers ses différents modes d’acquisition.

Certains pays ont reconnu toute l’importance du Droit à l’eau en l’intégrant dans leur constitution, ou en faisant clairement référence à celui-ci dans des textes officiels [27], alors qu’il a été dit, lors du 5ème Forum mondial de l’eau qui s’est tenu à Rome en 2009, que l’eau potable n’était pas un Droit de l’homme [28]. Dans le cadre d’une bonne gouvernance alimentaire, il serait préférable, comme ont commencé à le faire bon nombre d’Etats, de considérer le Droit à l’eau comme étant l’une des composantes du Droit de l’homme à l’alimentation.

Il paraît aussi important de souligner les discussions pour l’élaboration d’un code de conduite concernant le Droit à une nourriture adéquate sous l’impulsion de divers organismes internationaux. Ce projet de code a été proposé pour la première fois au Sommet mondial de l’alimentation en 1996 par le forum des ONG qui a appelé les Etats à lancer des négociations intergouvernementales sur son adoption. Ce document pourrait fournir des informations précieuses sur la situation du Droit de l’homme à l’alimentation à travers le monde, mais n’a, à ce jour, toujours pas été adopté.

Cela paraît tout à fait regrettable, car l’adoption d’un tel code améliorerait l’encadrement des activités conventionnelles et normatives des acteurs politiques et institutionnels, mais permettrait surtout de responsabiliser les intervenants de l’industrie agroalimentaire en délimitant l’adéquation de leurs accords avec les dispositions du Droit de l’homme à l’alimentation.

Enfin, il est pertinent de citer cette convention sur la faim à laquelle certaines auteurs prêtent une attention toute particulière en ce qu’elle permettrait de rappeler le caractère intrinsèquement universel du Droit à l’alimentation et mettrait surtout l’accent sur sa justiciabilité et sa non-dérogeabilité [29]. Cette convention pourrait garantir des droits substantiels et procéduraux [30] tout en matérialisant à l’échelle universelle la méthode de gestion concentrique des ressources alimentaires. Dans l’hypothèse où elle serait ratifiée par 75% des Etats parties à l’ONU comprenant 75% des grands systèmes nationaux, alors elle serait directement opposable à l’ensemble des Etats.

Conclusion

La lutte contre la faim manque encore de volonté politique. La mondialisation commence à faire prendre conscience aux Etats du danger qu’il y a pour leur population de ne pas agir directement dans le sens d’une amélioration significative du Droit de l’homme à la nourriture, mais celle-ci ne leur permet pas encore de contrôler certains phénomènes, tels que la transversalité des problèmes liés à l’alimentation et la globalisation de l’industrie agroalimentaire, ni de suivre de manière convaincante le chemin du multilatéralisme.

D’évidence, l’avènement d’une gouvernance alimentaire admise par tous comme étant équilibrée, juste et durable sur la scène internationale supposerait l’intervention systématique des acteurs de la société civile dans l’adoption des grandes orientations stratégiques, mais aussi l’amélioration de leur représentation dans les institutions régionales et universelles les plus dynamiques.

L’intégration alimentaire mondiale doit permettre aux populations d’en percevoir les avantages, les Etats doivent s’entendre sur sa finalité et les institutions qui la gouvernent doivent être légitimes.

Benjamin Clemenceau
Université Paris Est